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山水林田湖是一个生命共同体

——国土资源部规划司相关负责人解读《自然生态空间用途管制办法(试行)》

2017-04-26    来源: 中国矿业报

  健全国土空间用途管制制度,严格保护各类自然生态空间,是保护生态环境、推进生态文明建设的重要途径,是关系人民福祉、关乎民族未来的重大举措。按照中办印发的《党中央生态文明体制制度改改革总体方案》有关要求,国土资源部会同有关部门,研究制定了《自然生态空间用途管制办法(试行)》,经国务院同意印发实施。
  近日,国土资源部举行新闻发布会,对外发布了《自然生态空间用途管制办法(试行)》(下称《管制办法》)(相关报道见本报4月22日矿业管理版)。国土资源部规划司相关负责人向媒体解读了《管制办法》的具体情况。
  问:请介绍一下《管制办法》制定的背景、主要内容及相关的情况。
  答:主要从起草背景、主要内容、主要考虑及如何实施四个方面介绍——
  一、《管制办法》的起草背景
  党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求,“健全用途管制制度,明确各类国土空间开发、利用、保护边界”。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对自然生态空间用途管制制度建设做出明确部署。国务院将“制定自然生态空间用途管制办法”列为经济体制改革重点工作。按照党中央国务院决策部署,国土资源部会同国家发改委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地信局等9个部门,进行深入研究,广泛征求31个省(区、市)和有关方面意见建议,制定了《自然生态空间用途管制办法(试行)》,并制定了《自然生态空间用途管制试点方案》,经报中央深改办审核并经国务院审定,3月24日由国土资源部印发实施。
  二、《管制办法》主要内容
  《管制办法》共7章30条,分为四大部分:
  第一部分总则,共1章7条。对《管理办法》编制的目的、原则、适用范围、生态空间的概念定义,以及用途管制的基本制度、主管部门和管控依据等做出规定。
  第二部分管控措施,共3章13条,提出在生态空间调查评价、生态保护红线划定、生态空间布局、用途落实等基础上,明确生态空间区域准入,生态、农业和城镇空间之间,生态空间内建设用地、农业用地管控,以及生态空间内部各类型之间用途转用许可,并提出休养生息、生态修复和改造提升等措施。
  第三部分保障措施,共2章9条,提出确权登记、协同管理、协议管护、生态保护补偿等政策保障,并明确市县级以上人民政府和有关行政主管部门职责,制定了试点实践、基础信息平台建设、资源环境承载能力监测预警、监督检查和社会监督等制度。
  第四部分附则,共1章1条。明确了《管制办法》施行的区域和时间。
  三、《管制办法》的主要考虑
  (一)在定位上,贯彻落实改革要求,体现自然生态空间管制的综合性、基础性作用。《管制办法》按照山水林田湖是一个生命共同体的理念,协调现有各类生态空间用途管控的相关制度,将用途管制扩大到所有自然生态空间,是推进自然生态空间用途管制的依据和规范。《管制办法》重点明确生态、农业与城镇空间的转用管理和生态空间内部用途转化规则与要求,严格控制生态空间转为农业、城镇空间,确保依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、服务保障能力逐渐提高。
  (二)在用途管制模式上,体现了分级分类管理的管制思路。分级管理是指,将生态空间范围内划定的具有特殊重要生态功能必须强制性严格保护的区域,划入生态保护红线,原则上按禁止开发区的要求进行管理,实行特殊保护。其他生态空间,原则上按限制开发区域的要求进行管理,执行区域准入制度,限制开发利用活动,在不妨害现有生态功能的前提下,允许适度的国土开发、资源和景观利用。分类管理是指《管制办法》暂不改变目前各部门已有管理事权,国土资源、农业、水利、林业等相关行政主管部门,按照部门职能,对各类生态空间的开发利用进行管控。
  (三)在管制依据上,以空间规划为依据,协调衔接各类专项规划。《管制办法》提出通过编制空间规划,确定城镇、农业和生态功能空间,明确生态空间保护目标、总体格局、重点区域和管制要求,落实生态保护红线和其他生态空间的数量与布局,作为自然生态空间用途管制的统一依据。同时,应通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划等,落实空间规划要求,对生态空间用途管制进行细化。
  (四)在管制方式上,除指标控制外,进一步强化空间控制。《管制办法》弱化了指标层层分解控制,强调通过空间布局落实生态空间保护目标,体现自上而下和自下而上相结合的思路。自上而下主要体现在,国家通过制定调查标准、生态保护红线划定标准、监管平台和用途管制规则,确保需要重点保护的生态空间在下级规划中得到落实。自下而上主要体现在,通过编制市县级空间规划,强化生态空间和生态保护红线的落地管理,作为生态空间用途管制的依据。
  四、关于《管制办法》实施
  《管制办法》是一项新的制度设计,其有效实施需要与国家空间规划改革和生态保护红线划定、自然资源统一登记等相关生态文明体制改革任务做好衔接,同步推进。因此,《管制办法》将通过开展地方试点的方式实施,积累经验,为在全国建立自然生态空间用途管制制度提供实践基础。国土资源部起草了《试点方案》,拟结合国家生态文明试验区、省级空间规划和市县“多规合一”试点、自然资源统一确权登记试点等工作,在福建、江西、贵州、河南、海南、青海6省选择省、市、县级试点,分3年开展工作及时形成可复制、可推广的经验。近期,国土资源部将召开自然生态空间用途管制试点工作会议,部署试点具体工作。
  问:《管制办法》对推进生态文明建设有何重大作用?
  答:一是贯彻落实生态文明建设新理念新要求的重要举措。《管制办法》牢固树立“山水林田湖”是一个生命共同体的理念,坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则,以空间规划为依据,对自然生态空间实行区域准入和用途转用许可,重点明确农业、城镇、生态主导功能空间的用途转用管理,构建了覆盖全部自然生态空间的开发保护制度框架。
  二是强化自然生态空间保护的重要手段。《管制办法》着眼提高用途管制的针对性和可操作性,从区域和地块两个不同层面入手,强化对自然生态空间的用途管制。在区域层面制定区域准入条件,明确允许的开发规模、强度、布局,以及允许、限制、禁止的产业类型;对每一地块的不同用途之间的转换实施用途转用许可,不仅严格管制建设空间占用生态空间,也严格控制生态与农业空间之间,以及生态空间内不同类型之间的用途转化。对于没有发生土地用途转变的生态空间,实行承载力管控,防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等,对生态空间的功能造成损害。
  三是推动形成国土空间治理合力的制度保障。《管制办法》立足现有管理体制,并与未来改革相衔接,各有关部门按照《管制办法》规定,在各自职责范围内对生态空间进行管理,共同落实用途管制的要求,形成管制合力,为推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化建设提供制度保障。
  问:《管制办法》是如何界定自然生态空间?与生态保护红线又是什么关系?
  答:《管制办法》首次明确了自然生态空间的内涵,是指具有自然属性、以提供生态产品或服务为主导功能的国土空间,涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等,基于“三生”空间划分的考虑,生态空间涵盖除农业空间、城镇空间之外的所有国土空间。
  自然生态空间范围很广,在生态价值、利用方式上也存在较大差异,有些自然生态空间是完全禁入不能动,有些自然生态空间可以在保障生态功能的同时适度利用。因此,需要把自然生态空间中最重要的、需要禁止开发和进一步严格保护的区域单独划出来,提高管制等级,实行特殊保护。
  生态保护红线就是在生态空间范围内划定的,具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,原则上按照禁止开发区域的要求进行管理,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动,严禁任意改变用途,严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变生态保护红线的用地性质,鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。因国家重大战略资源勘查需要,在不影响主体功能定位的前提下,经国务院有关部门批准后予以安排。
  生态保护红线外的生态空间,原则上按限制开发区域的要求进行管理,严格限制建设占用等不可逆性变化,在不妨害现有生态功能的前提下,允许适度的国土开发、资源和景观利用。
  问:自然生态空间用途管制为何将空间规划作为管制依据?
  答:自然生态空间用途管制是生态文明体制改革的重要内容之一,必须与空间规划体制改革、健全国土开发保护制度等改革任务协调衔接。《生态文明体制改革总体方案》明确要求,构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。《管制办法》作为健全国土空间用途管制制度的重要组成部分,按照改革要求,明确规定以空间规划为依据,统筹确定生态空间管制目标任务,落实生态保护红线数量与布局。同时,通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划等,落实空间规划要求,对生态空间用途管制进行细化。


  山水林田湖是一个生命共同体
  ——国土资源部规划司相关负责人解读《自然生态空间用途管制办法(试行)》
  2017-04-26 来源: 中国矿业报
  健全国土空间用途管制制度,严格保护各类自然生态空间,是保护生态环境、推进生态文明建设的重要途径,是关系人民福祉、关乎民族未来的重大举措。按照中办印发的《党中央生态文明体制制度改改革总体方案》有关要求,国土资源部会同有关部门,研究制定了《自然生态空间用途管制办法(试行)》,经国务院同意印发实施。
  近日,国土资源部举行新闻发布会,对外发布了《自然生态空间用途管制办法(试行)》(下称《管制办法》)(相关报道见本报4月22日矿业管理版)。国土资源部规划司相关负责人向媒体解读了《管制办法》的具体情况。
  问:请介绍一下《管制办法》制定的背景、主要内容及相关的情况。
  答:主要从起草背景、主要内容、主要考虑及如何实施四个方面介绍——
  一、《管制办法》的起草背景
  党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求,“健全用途管制制度,明确各类国土空间开发、利用、保护边界”。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对自然生态空间用途管制制度建设做出明确部署。国务院将“制定自然生态空间用途管制办法”列为经济体制改革重点工作。按照党中央国务院决策部署,国土资源部会同国家发改委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地信局等9个部门,进行深入研究,广泛征求31个省(区、市)和有关方面意见建议,制定了《自然生态空间用途管制办法(试行)》,并制定了《自然生态空间用途管制试点方案》,经报中央深改办审核并经国务院审定,3月24日由国土资源部印发实施。
  二、《管制办法》主要内容
  《管制办法》共7章30条,分为四大部分:
  第一部分总则,共1章7条。对《管理办法》编制的目的、原则、适用范围、生态空间的概念定义,以及用途管制的基本制度、主管部门和管控依据等做出规定。
  第二部分管控措施,共3章13条,提出在生态空间调查评价、生态保护红线划定、生态空间布局、用途落实等基础上,明确生态空间区域准入,生态、农业和城镇空间之间,生态空间内建设用地、农业用地管控,以及生态空间内部各类型之间用途转用许可,并提出休养生息、生态修复和改造提升等措施。
  第三部分保障措施,共2章9条,提出确权登记、协同管理、协议管护、生态保护补偿等政策保障,并明确市县级以上人民政府和有关行政主管部门职责,制定了试点实践、基础信息平台建设、资源环境承载能力监测预警、监督检查和社会监督等制度。
  第四部分附则,共1章1条。明确了《管制办法》施行的区域和时间。
  三、《管制办法》的主要考虑
  (一)在定位上,贯彻落实改革要求,体现自然生态空间管制的综合性、基础性作用。《管制办法》按照山水林田湖是一个生命共同体的理念,协调现有各类生态空间用途管控的相关制度,将用途管制扩大到所有自然生态空间,是推进自然生态空间用途管制的依据和规范。《管制办法》重点明确生态、农业与城镇空间的转用管理和生态空间内部用途转化规则与要求,严格控制生态空间转为农业、城镇空间,确保依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、服务保障能力逐渐提高。
  (二)在用途管制模式上,体现了分级分类管理的管制思路。分级管理是指,将生态空间范围内划定的具有特殊重要生态功能必须强制性严格保护的区域,划入生态保护红线,原则上按禁止开发区的要求进行管理,实行特殊保护。其他生态空间,原则上按限制开发区域的要求进行管理,执行区域准入制度,限制开发利用活动,在不妨害现有生态功能的前提下,允许适度的国土开发、资源和景观利用。分类管理是指《管制办法》暂不改变目前各部门已有管理事权,国土资源、农业、水利、林业等相关行政主管部门,按照部门职能,对各类生态空间的开发利用进行管控。
  (三)在管制依据上,以空间规划为依据,协调衔接各类专项规划。《管制办法》提出通过编制空间规划,确定城镇、农业和生态功能空间,明确生态空间保护目标、总体格局、重点区域和管制要求,落实生态保护红线和其他生态空间的数量与布局,作为自然生态空间用途管制的统一依据。同时,应通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划等,落实空间规划要求,对生态空间用途管制进行细化。
  (四)在管制方式上,除指标控制外,进一步强化空间控制。《管制办法》弱化了指标层层分解控制,强调通过空间布局落实生态空间保护目标,体现自上而下和自下而上相结合的思路。自上而下主要体现在,国家通过制定调查标准、生态保护红线划定标准、监管平台和用途管制规则,确保需要重点保护的生态空间在下级规划中得到落实。自下而上主要体现在,通过编制市县级空间规划,强化生态空间和生态保护红线的落地管理,作为生态空间用途管制的依据。
  四、关于《管制办法》实施
  《管制办法》是一项新的制度设计,其有效实施需要与国家空间规划改革和生态保护红线划定、自然资源统一登记等相关生态文明体制改革任务做好衔接,同步推进。因此,《管制办法》将通过开展地方试点的方式实施,积累经验,为在全国建立自然生态空间用途管制制度提供实践基础。国土资源部起草了《试点方案》,拟结合国家生态文明试验区、省级空间规划和市县“多规合一”试点、自然资源统一确权登记试点等工作,在福建、江西、贵州、河南、海南、青海6省选择省、市、县级试点,分3年开展工作及时形成可复制、可推广的经验。近期,国土资源部将召开自然生态空间用途管制试点工作会议,部署试点具体工作。
  问:《管制办法》对推进生态文明建设有何重大作用?
  答:一是贯彻落实生态文明建设新理念新要求的重要举措。《管制办法》牢固树立“山水林田湖”是一个生命共同体的理念,坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则,以空间规划为依据,对自然生态空间实行区域准入和用途转用许可,重点明确农业、城镇、生态主导功能空间的用途转用管理,构建了覆盖全部自然生态空间的开发保护制度框架。
  二是强化自然生态空间保护的重要手段。《管制办法》着眼提高用途管制的针对性和可操作性,从区域和地块两个不同层面入手,强化对自然生态空间的用途管制。在区域层面制定区域准入条件,明确允许的开发规模、强度、布局,以及允许、限制、禁止的产业类型;对每一地块的不同用途之间的转换实施用途转用许可,不仅严格管制建设空间占用生态空间,也严格控制生态与农业空间之间,以及生态空间内不同类型之间的用途转化。对于没有发生土地用途转变的生态空间,实行承载力管控,防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等,对生态空间的功能造成损害。
  三是推动形成国土空间治理合力的制度保障。《管制办法》立足现有管理体制,并与未来改革相衔接,各有关部门按照《管制办法》规定,在各自职责范围内对生态空间进行管理,共同落实用途管制的要求,形成管制合力,为推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化建设提供制度保障。
  问:《管制办法》是如何界定自然生态空间?与生态保护红线又是什么关系?
  答:《管制办法》首次明确了自然生态空间的内涵,是指具有自然属性、以提供生态产品或服务为主导功能的国土空间,涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等,基于“三生”空间划分的考虑,生态空间涵盖除农业空间、城镇空间之外的所有国土空间。
  自然生态空间范围很广,在生态价值、利用方式上也存在较大差异,有些自然生态空间是完全禁入不能动,有些自然生态空间可以在保障生态功能的同时适度利用。因此,需要把自然生态空间中最重要的、需要禁止开发和进一步严格保护的区域单独划出来,提高管制等级,实行特殊保护。
  生态保护红线就是在生态空间范围内划定的,具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,原则上按照禁止开发区域的要求进行管理,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动,严禁任意改变用途,严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变生态保护红线的用地性质,鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。因国家重大战略资源勘查需要,在不影响主体功能定位的前提下,经国务院有关部门批准后予以安排。
  生态保护红线外的生态空间,原则上按限制开发区域的要求进行管理,严格限制建设占用等不可逆性变化,在不妨害现有生态功能的前提下,允许适度的国土开发、资源和景观利用。
  问:自然生态空间用途管制为何将空间规划作为管制依据?
  答:自然生态空间用途管制是生态文明体制改革的重要内容之一,必须与空间规划体制改革、健全国土开发保护制度等改革任务协调衔接。《生态文明体制改革总体方案》明确要求,构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。《管制办法》作为健全国土空间用途管制制度的重要组成部分,按照改革要求,明确规定以空间规划为依据,统筹确定生态空间管制目标任务,落实生态保护红线数量与布局。同时,通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划等,落实空间规划要求,对生态空间用途管制进行细化。

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